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基层法律服务状况考察报告,http://www.170xue.com
．基层法律服务所与律师事务所——“剪不断，理还乱”的冤家。
十几年前，律师事务所从行政机关逐步脱钩独立、完全走向市场（不过在许多农村基层，国营律师事务所仍是当地主要或唯一的律师事务所），时至今日，以乡镇、街道为据点的基层法律服务所也正按照同样的思路开始与其行政主管机关司法所脱钩、走向市场。根据年有关文件，基层法律服务所在完全脱钩改制后与现有律师事务所体制区别不大，他们在执业过程中享有的权利和承担的义务，与《律师法》中关于律师执业的权利和义务差别不大，其中包括在参加民事、经济、行政案件的诉讼代理活动时，向人民法院查阅案件有关材料，并可根据承办事项的需要，持基层法律服务所证明和《法律服务执照》进行调查，向有关单位和个人查询、索取有关材料等权利，他们的义务中也同样包括了“维护法律尊严与社会正义”、尽职尽责地维护当事人的合法权益、按规定履行法律援助义务等等。不过，基层法律服务所与律师事务所之间也存在明显区别：（）地域范围：基层法律服务所主要服务于本区域农村、城市街道各基层单位和个人，而律师事务所则不受此限制；（）业务范围：基层法律服务所不能办理刑事案件及与此相关业务，律师事务所则可以办理包括刑事案件在内的所有诉讼和非诉讼业务；（）执业资格：基层法律服务所从业人员要求取得专门法律服务工作者资格证书，由司法部统一组织考试进行资格认证；律师事务所执业律师要求通过司法部、最高人民法院、最高人民检察院组织的全国统一司法考试；（）收支制度：法律服务工作者必须按照各省物价局的规定由法律服务所统一收案、统一委派、统一收费，收费标准低廉，很多案件只收取成本费，有的甚至要求按照法律援助标准不收费；律师事务所收费标准相对较高。法律服务工作者和法律服务所只需要缴纳很低的年检费，勿须缴税；律师和律师事务所必须按特定标准缴纳个人所得税和管理费。
．基层法律服务所与人民调解委员会——同一司法所领导下的职能交叉的服务实体。
根据年月日国务院发布的《人民调解委员会组织条例》，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在由司法助理员具体代表的基层人民政府和基层人民法院指导下工作。人民调解委员会委员除村民委员会成员或居民委员会成员兼任外，由群众选举产生。人民调解委员会调解民间纠纷不收费，其工作经费和人民调解员的补贴经费由村民委员会或居民委员会自行解决（后规定调解成功的可适当收费）；在××年月最高法院司法解释颁布后，人民调解协议的效力具有民事合同性质。但基层法律工作者主持达成的调解协议不具有约束力，只能靠双方当事人自觉履行。当事人一方无故拒不履行的，法律工作者可以告知、协助或者受托代理另一方当事人向人民法院起诉。不过，由于作为司法所所长的司法助理员的法定职责包括指导管理人民调解工作并参与重大疑难民间纠纷调解，在只有一名司法助理员的司法所，常常是“三块牌子，一套人马”，司法所所长兼任法律服务所所长和调解委员会主任，于是在具体案件中，上述区别意义就不大了。
三、基层法律服务所的社会评价与未来命运
基层法律服务所是基于社会需求而自发产生后，在一种没有理论论证、没有市场调查、没有法律规范的背景下，依赖于政策和行政手段推动扩展的机制，因而它的生死成败都对政策有很强的依赖性。至于我们特别关注的基层法律服务所的政策急转直下的主观原因，目前还没有十分确切的官方依据。结合与高层官员的接触和课题组自己的分析，基层法律服务所发展的无序状态，加之近年来城市地区律师业的迅速发展和竞争日益激烈，基层法律服务所的种种弊端和劣势日渐显现出来，特别是低价竞争和劣质服务成为直接威胁基层法律服务所的存在价值的致命抨击。司法行政管理部门高层领导的人事变动和思路变化，也是导致法律服务所在发展趋势骤然变化的重要原因。
年月至月，司法部司法研究所组成个调研小组，分赴北京、天津、上海、山东、江苏、河南、陕西、甘肃、广东、湖北共省市，就律师事务所与法律服务所的设置、业务范围的划分等问题，进行了专题调查研究，听取了数百名调查对象的意见，主管基层和律师的有关负责人以及基层法律工作者、律师从不同的角度发表了自己的意见。从调查组调查结果来看，法律服务市场存在一些突出问题：（）基层法律服务机构名称混乱，法律服务所、法律服务中心、法律事务所、法律服务站、法律咨询中心、法律服务公司、法律咨询公司等林林总总，五花八门；（）法律服务所布局不尽合理。总体看来，城市偏多，农村偏少，老少边穷地区则更少；（）收费标准缺乏规范。由于部里对法律服务所收费标准没有统一规定，收费根据只能依据一些省市出台的临时性的收费办法；（）法律服务所设立的审批权限不统一，有省市司法厅局批准成立的，有地区县司法局批准成立的，还有非司法行政部门批准成立的，如省编委、省政府、省法制办、省高院、省检察院、省工商局、老龄委等等部门；（）法律服务工作者的任职条件偏低。年司法部规定，具有高中文化和一定法律知识的人可以从事基层法律服务工作，但由于在全国范围内缺乏统一的任职资格考试，各地在掌握任职资格时随意性较大；（）法律服务工作者队伍急待整顿，主要是一些政法机关离退休人员，有的离退休年限不满二年就进入法律服务机构工作，办人情案、关系案，群众对此反映较大；（）法律服务所的管理有待规范，缺乏职业道德和执业纪律的规范和约束，等等。
尽管存在上述问题，社会各界对于乡镇一级保留法律服务所并无分歧；但对在城市的街道一级是否设立法律服务所分歧很大；关于法律服务所的业务范围是否应当划分、怎样划分，意见不一。然而，部分高层官员希望法律服务所走向市场、并在市场竞争中自生自灭的意向，已体现为行政结构变更，比如司法部管理法律服务所工作的基层处已由基层工作司调整到律师与公证工作司，基层法律服务所被纳入与律师同类的管理体制。然而，这种似乎体现市场化和自治化的意向与高层领导的讲话及文件精神并不一致。比如，××年司法部颁布《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》和××年司法部长张福森在全国司法厅（局）长座谈会上的讲话中，要求基层法律服务立足社区，亲民近民、服务便利、收费低廉等特点，以及在满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求等特殊作用出发，将大中城市基层法律服务工作职能定位于“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务”。我们无法想象，“公益性”、“非营利性”的法律服务与以营利为驱动和杠杆的市场化体制管理模式如何兼容，我们更无法想象，一个既没有政府支持、也没有市场资金来源的基层服务机构如何实现“公益性”目标？合理的推测是，基层法律服务也许能够依赖于“（立足）社区”而获得社会捐赠，从而成为公益性和非营利性的法律服务机构？无论如何，对于农村基层法律服务所的前景如何定位目前尚未看到官方文件或讲话，然而，官方、学者、以及与大中城市律师界较为接近的媒体却基于不同立场和目标，正在设想由政府拨款的法律援助机构，和由政府操纵的“群体性自治组织”——人民调解委员会来替代基层法律服务所的基层法律服务设施。对于这些设想的可行性，我们将在实证考察后再作评价。
第三部分实证考察
一、湖北省市基层法律服务所考察报告
项目调查组分别于××年月和月对中部市的基层法律服务所进行了两次共天的实地调查。调查是通过该地人大法工委介入的。调查对象包括该市司法局、个司法所和法律服务所、个律师事务所、该市法律援助中心、基层人民法院、以及若干接受过法律服务的当事人。
⒈市的基本情况
市是中部某省的一个县级市。该市面积平方公里，耕地面积千公顷。××年末总人口为万人，其中农业人口万人，占；××年全市为亿元，比上年增长；财政收入亿元，比上年增长％。
该市城镇人口比重很小，工业不发达的状况与政府对于经济发展的期待，可以从宽阔的大街上稀落可数的过往行人获得直观对比，破旧的小型面包车是该市比较高档的出租车工具。街道上开户的门面顾客寥寥，更有一些日夜闭户的店面在中部火炉似的天气中透出萧瑟的凉意；课题组随机去法院旁听的庭审案件正是该市工商银行支行裁员引发的劳务纠纷；所有政府职员都只发“四块”工资（约占工资总数的）。这些现实使课题组无法与政府报告上的经济增长势头对应起来。另外该市人口状况的一个突出特点是外出务工人员较多，留住在家的大都是老人和小孩，据说有的村死了人都找不到足够的劳动力去抬。课题组的总体印象是：市是一个经济本不发达且目前正处于衰落时期的典型的小县城。
一个地区的经济活力和经济发展的程度很大程度上决定了该地区经济活动中纠纷的数量和纠纷的种类，而无疑也会对所需要的法律服务提出有所区别的要求，这对于我们所考察的基层法律服务所的市场背景（案源）和当地百姓的法律服务需求产生某种直接影响，比如我们访谈的法官、律师和法律服务人员所表达的共同处境之一就是案源太少，法律服务市场成为包括法院、公安派出所、律师所、法律服务所、法律援助中心等所有官方、非官方的法律行业参与分割的重要资源之一。
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，基层法律服务状况考察报告
